「內(nèi)容提要」人與水的不和諧已經(jīng)成為中國(guó)人與自然不和諧的最大挑戰(zhàn)。人與水不和諧源于人與人的不和諧。反之，人與人的和諧有助于人與水的和諧。人與人的和諧有賴于建立激勵(lì)相容的制度安排。這是因?yàn)橹贫茸冞w最基本的功能和最大的作用是節(jié)約成本，減小風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)合作。制度建設(shè)是人類對(duì)重大挑戰(zhàn)的最有效率的響應(yīng)。
1999年以來，在黃河來水持續(xù)偏枯的情況下，黃河水利委員會(huì)確保了黃河連續(xù)五年不斷流。這是新時(shí)期治黃工作的重大成果，是由傳統(tǒng)治黃走向現(xiàn)代治黃的重要標(biāo)志，具有重要的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治意義。黃河的防斷流實(shí)踐是成功的制度變遷，通過實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度，強(qiáng)化了區(qū)域用水的總量控制，改變了沿黃各省區(qū)用水的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了流域水權(quán)分配秩序的建立。總結(jié)黃河防斷流工作的最重要經(jīng)驗(yàn)是，制度建設(shè)是成功的關(guān)鍵。
但是黃河目前的不斷流依然是脆弱的，防斷流工作仍然任重道遠(yuǎn)。黃河要贏得可靠的不斷流，流域分水制度仍然需要高效率的重大制度變遷。
黃河的分水實(shí)踐，代表了我國(guó)水管理制度建設(shè)的重要進(jìn)展。黃河過去十幾年的分水實(shí)踐、特別是近些年的防斷流實(shí)踐，為我國(guó)大江大河大湖的水管理體制改革指引了路徑，代表了中國(guó)水管理改革的基本方向。實(shí)現(xiàn)水管理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，將水管理送入制度化和法制化的運(yùn)行軌道，這是未來十幾年水利工作者的歷史使命。其核心是從工程建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向制度建設(shè)為中心，在所有的水相關(guān)領(lǐng)域建立有效、透明和可預(yù)期的制度安排，促進(jìn)建立節(jié)水型社會(huì)和防污型社會(huì)，以人與人的社會(huì)和諧促進(jìn)人水關(guān)系的自然和諧。
「關(guān)鍵詞」黃河斷流，水資源分配，統(tǒng)一調(diào)度，水權(quán)，制度建設(shè)
一、引言：黃河五年不斷流成果出人意料
20世紀(jì)90年代，黃河下游愈演愈烈的斷流引起全國(guó)關(guān)注，也為世界所震驚。從1999年開始，黃河水利委員會(huì)實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度。2000年到2004年，在黃河來水持續(xù)偏枯的情況下，黃河實(shí)現(xiàn)連續(xù)五年不斷流，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益，黃河的防斷流工作取得階段性重大進(jìn)展，令人驚奇，也令世界矚目。
黃河五年不斷流成就的取得，綜合運(yùn)用了多種手段，最重要的是強(qiáng)化了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，落實(shí)了1987年國(guó)務(wù)院頒布的黃河分水方案，實(shí)現(xiàn)了流域各省區(qū)有序引水和規(guī)范用水。黃河防斷流的最大成功之處，是通過大規(guī)模的制度變遷在流域建立了水權(quán)分配秩序，以制度建設(shè)促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置。
人類治水活動(dòng)需要同時(shí)兼顧兩個(gè)治理：處理人與水關(guān)系的自然治理，協(xié)調(diào)人與人關(guān)系的社會(huì)治理。黃河過去的治理主要是自然治理，表現(xiàn)為工程技術(shù)治理，已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的水平，相比之下，社會(huì)治理還非常薄弱，是造成斷流和污染的重要原因3.通過統(tǒng)一調(diào)度管理，建立水權(quán)制度的實(shí)施機(jī)制，完善流域分水制度體系，有效緩解了黃河斷流，這是社會(huì)治理在黃河得到全面加強(qiáng)的標(biāo)志。過去三年在黃河進(jìn)行的調(diào)水調(diào)沙試驗(yàn)，被稱為由被動(dòng)治黃走向主動(dòng)治黃的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。相比之下，過去六年圍繞防斷流開展的大規(guī)模制度建設(shè)，可以視為由被動(dòng)治黃走向主動(dòng)治黃的又一轉(zhuǎn)折點(diǎn)。調(diào)水調(diào)沙是從傳統(tǒng)治黃走向現(xiàn)代治黃的第一個(gè)重要標(biāo)志，黃河防斷流就是第二個(gè)重要標(biāo)志。前者是現(xiàn)代科技大量運(yùn)用于治黃工作的典范，后者是社會(huì)治理在治黃工作中全面加強(qiáng)的開端。
二、黃河不斷流是現(xiàn)代治黃的重大成果
黃河防斷流是現(xiàn)代黃河治理的新目標(biāo)。歷史上，治黃的主要目標(biāo)是保障下游防洪安全。
盡管千百年來歷朝歷代的仁人志士為此不懈努力，直到新中國(guó)成立以前，黃河下游的決溢和泛濫史不絕書。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民治黃事業(yè)，取得了前無古人的成就，在過去半個(gè)多世紀(jì)中黃河歲歲安瀾。改革開放以來，黃河又出現(xiàn)了缺水?dāng)嗔骷觿『退廴緡?yán)重等新問題。
尤其是上世紀(jì)90年代斷流形勢(shì)愈演愈烈，促使對(duì)治黃工作進(jìn)行反思和調(diào)整。2000年，水利部汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)提出黃河治理的四"大"目標(biāo)，即"堤防不決口，河道不斷流，污染不超標(biāo)，河床不抬高"，標(biāo)志著黃河治理從防洪安全的單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向多目標(biāo)綜合治理，防斷流工作成為新時(shí)期治黃的一項(xiàng)新工作，與保障黃河防洪安全居于同等重要地位。
黃河防斷流是一項(xiàng)很具挑戰(zhàn)性的工作，既沒有歷史經(jīng)驗(yàn)可循，也缺少國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。黃河水資源最大特點(diǎn)是"先天不足，后天失調(diào)"，河川徑流量?jī)H占全國(guó)的2%，承載著占全國(guó)15%耕地面積和12%人口，水資源供需矛盾極為突出。黃河橫貫西、中、東部，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平很不均衡，水資源分配涉及中央地方、地方之間和部門之間復(fù)雜的利益調(diào)整，難度相當(dāng)之大。2002年我們?cè)卩嵵莸囊豁?xiàng)問卷調(diào)查表明，在黃河的四大治理目標(biāo)中，黃委干部認(rèn)為"河道不斷流"的難度高于"堤防不決口"（見圖1）。黃河防洪壓力一年之中只是幾個(gè)月，但是防不斷流則是一年365天；黃河的防洪戰(zhàn)線主要是下游一千多公里堤防，黃河的防斷流戰(zhàn)線則是大河上下綿延五千公里。黃河目前在一年四季的各個(gè)時(shí)段、上中下游的各個(gè)河段，都有斷流的壓力，防斷流可謂防不勝防，維持河道不斷流的難度要高于防洪。
黃河五年不斷流成就的取得相當(dāng)不易。為保障黃河不斷流，黃委會(huì)在過去六年中付出了極大的努力，成功應(yīng)對(duì)了多方面的挑戰(zhàn)。首先是自然因素的挑戰(zhàn)，1999年以來，黃河來水連續(xù)偏枯，特別是1999年之后連續(xù)三個(gè)大旱之年，天然來水量甚至低于斷流最為突出的1997年，流域水供需矛盾極為緊張，斷流的壓力空前增大（如圖2所示）。其次是傳統(tǒng)用水格局和用水習(xí)慣的挑戰(zhàn)，沿黃各地區(qū)幾十年習(xí)慣了自由取用黃河水的模式，有"水從門前過，不用白不用"的陳舊觀念，現(xiàn)代水權(quán)制度觀念淡薄。此外，還要面對(duì)自身能力不足的挑戰(zhàn)，例如機(jī)構(gòu)不適應(yīng)、技術(shù)手段不足，基礎(chǔ)工作薄弱等等。面對(duì)多重挑戰(zhàn)，黃委會(huì)在機(jī)構(gòu)和體制方面做出重大調(diào)整，綜合運(yùn)用行政、工程、科技、法律、經(jīng)濟(jì)等手段，"精心預(yù)測(cè)、精心調(diào)度、精心監(jiān)督、精心協(xié)調(diào)"，保障了水量統(tǒng)一調(diào)度工作的順利開展和防斷流工作的成功。
資料來源：胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理——黃河水利委員會(huì)調(diào)研報(bào)告》，《管理世界》，2002年第7期。
資料來源：作者根據(jù)黃河水利委員會(huì)《黃河水資源公報(bào)》等資料整理。2004年天然徑流量系作者估值。
黃河防斷流的成功，是水利治理由傳統(tǒng)型走向可持續(xù)發(fā)展型的重大標(biāo)志性。中國(guó)在兩千多年的歷史中，主要面臨防洪、灌溉和漕運(yùn)三大水問題。在現(xiàn)代條件下，治水的內(nèi)容發(fā)生了根本性的變化，水資源短缺、水污染和水生態(tài)環(huán)境惡化成為新時(shí)期的主要水問題，傳統(tǒng)的治水體制和治理模式不能及時(shí)轉(zhuǎn)型，治水體制與新的水問題不相適應(yīng)，導(dǎo)致水治理能力低下，是引起斷流的重要原因。黃河防斷流的成功，是我國(guó)在治理現(xiàn)代水問題方面取得的第一個(gè)階段性成果，即可持續(xù)發(fā)展水利的標(biāo)志性成果。缺水?dāng)嗔魇钱?dāng)今世界性的治水難題，目前美國(guó)科羅拉多河、埃及尼羅河、澳大利亞的墨累－達(dá)令河等大河在河口斷流問題上鮮有作為，而黃河作為水量最為短缺、最為復(fù)雜難治的一條大河，通過主動(dòng)的制度變革率先開始解決斷流問題，這說明中國(guó)政府有能力解決現(xiàn)代條件下復(fù)雜的河流問題，也是我國(guó)治理大江大河的能力顯著增強(qiáng)的標(biāo)志。
三、黃河不斷流的重大意義
黃河五年不斷流成就的取得，并非是簡(jiǎn)單維持一定的河道基流，維持河流名義上的不斷流，不是以流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為代價(jià)，換取河流生態(tài)用水的增加，也不是讓一部分地區(qū)利益增加，而使另一部分地區(qū)利益受損。黃河目前的不斷流，是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境雙贏的不斷流，既是流域整體福利增加的不斷流，又是流域各地區(qū)公平用水、共同發(fā)展的不斷流，是在流域生態(tài)用水增加維持河流健康生命的同時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，水資源的優(yōu)化配置和用水效率的提高，以更少的生產(chǎn)用水，支撐了流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)更高水平的發(fā)展。
這不僅充分貫徹了人與自然和諧相處的治水新理念，也是科學(xué)發(fā)展觀在治水實(shí)踐中的生動(dòng)體現(xiàn)。我們認(rèn)為，黃河不斷流有四個(gè)方面的重大意義：
第一，黃河五年不斷流，遏制了流域生態(tài)惡化的趨勢(shì)，下游河道和河口的生態(tài)環(huán)境開始好轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了積極的良好的生態(tài)效益。黃河斷流帶來的最大損失是流域生態(tài)環(huán)境4，相應(yīng)的，黃河不斷流的最大收益是流域生態(tài)福利的增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1999年實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度以來，累計(jì)在非汛期增加河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境水量35.03億m3，平均每年增加入海水量7.01億m35.由于河道基流得到保證，下游河道萎縮得到遏制，減小了下游河道和灘區(qū)沙漠化的可能性，對(duì)下游地區(qū)地表水和地下水水質(zhì)產(chǎn)生有利影響。入海水量的增加，使得河口濕地面積在連續(xù)大旱條件下維持在穩(wěn)定水平，河口三角洲的棲息地功能得到保護(hù)，生物多樣性種類有所增加6.同時(shí)，黃河水持續(xù)入海，還增加了非汛期的入海營(yíng)養(yǎng)鹽通量，從而對(duì)河口近海水域水生植物、魚類多樣性及漁業(yè)生產(chǎn)力產(chǎn)生了有利的影響。
第二促進(jìn)全流域減少了生產(chǎn)用水，卻產(chǎn)生了正面的、良好的的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙贏。根據(jù)中國(guó)水科院和清華大學(xué)利用黃河宏觀經(jīng)濟(jì)模型的初步估算，由于實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度，從1999－2003年，相對(duì)于不采取措施任憑斷流發(fā)展，流域地表耗水平均每年減少6.16%，全流域GDP平均每年增加2.58%，流域農(nóng)業(yè)GDP 年平均每年增加11.84%，糧食產(chǎn)量平均每年增加12.56%（見附表1）。這一初步測(cè)算表明，防斷流并非像有些人所擔(dān)心的損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相反，通過水資源合理配置，提高水資源的利用效率，提高供水的安全水平，能夠以更少的用水支撐更大的流域經(jīng)濟(jì)總量。例如，統(tǒng)一調(diào)度后沿黃各省區(qū)的農(nóng)業(yè)供水總量均有所減少，但是由于灌溉關(guān)鍵月份供水保證率增加，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出反而有所增加。這說明，通過水資源的優(yōu)化配置，黃河的防斷流工作，實(shí)現(xiàn)了減水與增效的統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙贏。
第三，促進(jìn)全流域合作，實(shí)現(xiàn)上、中、下游各方"多贏".為保不斷流而進(jìn)行的水量統(tǒng)一調(diào)度，并非是"保下游、壓上游"，而是基于分水方案對(duì)原有用水格局進(jìn)行調(diào)整，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和中央政府的援助，幾乎所有省區(qū)的利益都得到了不同程度的保障。在水量統(tǒng)一調(diào)度中，根據(jù)國(guó)務(wù)院1987年分水方案，對(duì)超指標(biāo)省份（主要是內(nèi)蒙古和山東）的用水總量做了壓縮，而對(duì)于沒有超過分配指標(biāo)的省份則允許繼續(xù)增加用水。此次用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，幾乎所有省區(qū)都?jí)嚎s了低效益農(nóng)業(yè)用水，相應(yīng)增加了高效益工業(yè)用水和城鎮(zhèn)工業(yè)用水，加之關(guān)鍵期用水保障程度提高，使得多數(shù)省區(qū)的用水總量雖然有所減少，總的收益反而可能有所增加（見圖3）。
資料來源：根據(jù)附表2繪制。
例如，山東省的用水（包括工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水）過去幾年被大幅度壓縮，但是由于供水安全保障程度的增加，山東省的用水收益大幅度增加。而對(duì)于因用水總量壓縮、絕對(duì)利益受損的省份，中央政府也及時(shí)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、節(jié)水投資補(bǔ)貼等途徑及時(shí)給予了補(bǔ)償，保障了上中游省區(qū)的利益。例如，此次根據(jù)分水方案壓縮內(nèi)蒙古用水的同時(shí)，中央政府投資60億元用于河套等灌區(qū)的節(jié)水改造，在一定程度上補(bǔ)償了內(nèi)蒙古的農(nóng)業(yè)灌溉損失。
第四，建立了一套激勵(lì)相容、公平分配的分水機(jī)制。黃河防斷流工作的成功，還有深遠(yuǎn)的社會(huì)意義和政治意義。通過實(shí)施水量調(diào)度，落實(shí)了國(guó)務(wù)院的1987年分水方案，落實(shí)了2002年《水法》規(guī)定的總量控制、統(tǒng)一調(diào)度等水管理制度，在全流域范圍初步建立起規(guī)范的水權(quán)秩序，這在中國(guó)的大江大河中還是第一次，對(duì)于其它江河的分水實(shí)踐和流域水管理具有重要的探索價(jià)值和示范意義。黃河分水的成功，也第一次通過大規(guī)模的制度變遷，在中國(guó)的流域水分配歷史上首次建立了規(guī)范的中央地方關(guān)系，建立了各個(gè)地區(qū)基于制度的用水新格局。中央與地方不再是模糊博弈，中央與地方關(guān)系趨向制度化、規(guī)范化和法制化；地方不再由于外部軟約束而有動(dòng)力多引水、向中央多要水，由于外部約束硬化地方轉(zhuǎn)而向內(nèi)部要節(jié)水；地方與地方關(guān)系也不再是取水競(jìng)賽、零和博弈，而是轉(zhuǎn)變?yōu)橛行蛞⒓?lì)相容。在一個(gè)包含眾多省區(qū)的大河流域，在如此之短的時(shí)間內(nèi)，成功推行了如此大規(guī)模的分水制度變遷，在中國(guó)水分配歷史上是首例，在世界水分配歷史上也很難找到其他的案例。
總之，黃河五年不斷流，具有重要的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更具有深遠(yuǎn)的社會(huì)意義和政治意義，這是中國(guó)自己的獨(dú)創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)，值得我們深入總結(jié)和理論思考，為全國(guó)各領(lǐng)域和地區(qū)所分享，使之促進(jìn)中國(guó)水利治理的重大轉(zhuǎn)型，積極應(yīng)對(duì)中國(guó)水危機(jī)。
四、制度建設(shè)是防斷流工作成功的關(guān)鍵
黃河防斷流的成功，可以歸因?yàn)槿齻€(gè)方面：一是理念轉(zhuǎn)變，在人與自然和諧相處的治水新思路指導(dǎo)下，提出維持河流健康生命的治河新理念，作為防斷流工作的總原則；二是技術(shù)進(jìn)步，大量的現(xiàn)代科技特別是信息技術(shù)和水文技術(shù)的應(yīng)用，為水量統(tǒng)一調(diào)度提供了重要的科技支撐；三是制度變遷，對(duì)管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制做出了重大調(diào)整，全面實(shí)施了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，全面落實(shí)了已有的水法律制度，制訂和實(shí)施了數(shù)十項(xiàng)相關(guān)規(guī)章制度，建立了快速反應(yīng)機(jī)制。這三個(gè)方面對(duì)于防斷流的成功都不可或缺，其中又以制度變遷最為重要，是此項(xiàng)工作成功的關(guān)鍵。
#p#副標(biāo)題#e#對(duì)于黃河斷流的原因我們持"體制失效說".自然因素是黃河斷流的重要原因，但不宜夸大，因?yàn)樽匀蛔冞w變化不大或者變化不足以斷流。黃河斷流的直接原因是人為因素，而根本原因是流域水資源管理不善和配置不當(dāng)，斷流現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)是流域水分配制度的失效。這是因?yàn)椋谔囟ǖ馁Y源約束和技術(shù)條件下，資源需求取決于激勵(lì)，有效的激勵(lì)來自有效的制度，而有效的制度是資源有效配置的關(guān)鍵。在90年代黃河斷流愈演愈烈的深層原因，是黃河分水制度中普遍同時(shí)存在的三大失效：市場(chǎng)缺失；政府失靈；財(cái)產(chǎn)權(quán)失效。7它提供了一種反向或負(fù)面激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各方爭(zhēng)水，形成"水戰(zhàn)爭(zhēng)".水利治理模式的轉(zhuǎn)型就是從反向或負(fù)面激勵(lì)機(jī)制轉(zhuǎn)向正向或正面激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各方節(jié)水，形成"水均衡".在關(guān)于黃河斷流的反思中，我們將"政策調(diào)整緩慢、制度建設(shè)滯后"，視為黃河治理與三門峽工程相并列的歷史教訓(xùn)。如果說三門峽教訓(xùn)是由于人類對(duì)于自然規(guī)律的無知，那么黃河斷流的教訓(xùn)反映了人類對(duì)于自身行為規(guī)律的怠慢和忽視，這一教訓(xùn)過去長(zhǎng)期被中國(guó)水利界忽視。黃河治理之所以很難，一方面在于黃河是一個(gè)極其復(fù)雜的自然巨系統(tǒng)，人類認(rèn)識(shí)自然和改造自然能力的有限，另一方面是由于流域管理涉及眾多省份、眾多部門，幾乎和流域所有人的利益相關(guān)，因而利益格局十分復(fù)雜，其管理體制、制度安排相當(dāng)之難。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，黃河的治理目標(biāo)主要是防洪減淤，主要依靠工程技術(shù)治理是有效的。隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，水資源利用的增加，黃河的治理目標(biāo)又增加了水資源管理和水環(huán)境保護(hù)，僅僅是工程技術(shù)治理就難以解決問題了，既有的體制和治理方式就越來越失效。8在人類應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的各種行為中，制度的確立與改進(jìn)最具有根本性，它是人類成功應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的結(jié)果，又是成功迎接進(jìn)一步挑戰(zhàn)的先決條件。
黃河斷流是對(duì)新時(shí)期治黃工作提出的重大挑戰(zhàn)，過去幾年的防斷流實(shí)踐是對(duì)這一挑戰(zhàn)的有力響應(yīng)，這一響應(yīng)的核心是確立和改進(jìn)旨在激勵(lì)相容的制度安排，調(diào)整各方用水行為，形成多贏的利益格局。同樣是大旱之年，1997年斷流長(zhǎng)達(dá)226天，在1999年之后連續(xù)三個(gè)更為干旱的年份，由于引入了水量統(tǒng)一調(diào)度管理，黃河卻沒有斷流。可見在自然條件同樣不利、人們觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變、工程條件和技術(shù)手段變化不大的情況下，主要是管理體制的調(diào)整，使得斷流很快大為緩解。黃河五年不斷流成就的取得，主要是大規(guī)模制度變遷的成功，是克服體制失效的成功，是制度建設(shè)的成功，水量統(tǒng)一調(diào)度管理是制度建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。
黃河的防斷流實(shí)踐是非常成功的制度變遷。通過實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度，強(qiáng)化了區(qū)域用水的總量控制，確立了新的水權(quán)規(guī)則和用水激勵(lì)結(jié)構(gòu)。沿黃各省區(qū)對(duì)這一制度變遷做出了有效的響應(yīng)，各種用水主體的行為隨即發(fā)生了積極變化，至少有以下幾個(gè)方面：
第一，沿黃各省區(qū)對(duì)于分水方案的違約率下降、履約率不斷上升。1999年以來，個(gè)別省區(qū)長(zhǎng)期超限額用水的現(xiàn)象開始扭轉(zhuǎn)，山東省在過去的五年中，只有一個(gè)年份超限額耗水，內(nèi)蒙古則在2003年，歷史上第一次用水總量減到了限額以下（見附表3）。對(duì)于三個(gè)用水規(guī)模達(dá)到分配指標(biāo)的省份（寧夏、內(nèi)蒙古和山東），我們將其1987年以來的歷年超耗水量百分比的變動(dòng)趨勢(shì)繪制在圖4中，發(fā)現(xiàn)盡管整個(gè)90年代山東和內(nèi)蒙古的超耗水比例都大于零，但是其變動(dòng)趨勢(shì)均為逐漸向零軸收斂，至2000年已經(jīng)基本等于分配限額，之后除個(gè)別年份，基本都在分配限額之下。
而寧夏除個(gè)別年份，用水總量也都在分配限額之下。全河總耗用水量從1990年以來，一直保持在總分配限額之下。反映了全流域從"超水型"轉(zhuǎn)向"節(jié)水型".黃河的分水方案執(zhí)行的越來越好，黃河分水制度的有效性越來越高。不同的制度安排有不同的激勵(lì)方向（正向或負(fù)向），也有不同的激勵(lì)結(jié)果。
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)附表3繪制。
第二，有力推動(dòng)了沿黃各地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的步伐。首先是推動(dòng)了用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整。1988～1998年地表水的耗用結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)灌溉占92.0%，工業(yè)占5.1%，城鎮(zhèn)生活占1.3%，而在1999～2003這五年中，農(nóng)業(yè)灌溉下降至88.0%，工業(yè)上升至7.4%，城鎮(zhèn)生活上升至3.2%，用水結(jié)構(gòu)向合理的方向調(diào)整9.其次，促使沿黃省區(qū)（特別是超耗水省區(qū)）
量水而行，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，限制高耗水企業(yè)的發(fā)展，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。例如，寧夏已經(jīng)加快了高耗水行業(yè)的節(jié)水改造，規(guī)劃三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例（2000-2002年）由目前的4：49.8：35.8調(diào)整到2010年的10：40：5010.此外，沿黃省區(qū)還普遍強(qiáng)化了節(jié)水措施，加快了供水水價(jià)的改革步伐。這充分反映了有效的制度變遷具有節(jié)約成本的重要作用。
第三，流域用水效率提高速度加快，流域節(jié)水取得重要進(jìn)展。整個(gè)流域在統(tǒng)一調(diào)度特別是2000年以后，各種生產(chǎn)用水的定額出現(xiàn)了非常明顯的下降趨勢(shì)，特別是農(nóng)業(yè)用水定額大幅度下降。實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度前的1997年，黃河流域平均GDP 耗水定額為560.17m3/萬元，2003年平均GDP 耗水定額降至309.66m3/萬元，比1997年降低44.7%.從1980年到統(tǒng)一調(diào)度前期間全流域萬元GDP 耗水量年均下降8.11%，而統(tǒng)一調(diào)度以來則年均下降9.41%，由于實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度管理，黃河流域的用水效率年均提高加快了1.3%11.由于節(jié)水具有累積效應(yīng)和滯后效應(yīng)，可以預(yù)期用水效率的提高還會(huì)進(jìn)一步加快。黃河流域長(zhǎng)期以來存在缺水?dāng)嗔髋c微觀浪費(fèi)低效并存的"悖論"，現(xiàn)在這一悖論正在被逐步打破。
第四，水量統(tǒng)一調(diào)度管理誘發(fā)了更多的制度變遷，推動(dòng)了水權(quán)市場(chǎng)的探索。黃河上中游的內(nèi)蒙古和寧夏等超耗水省份，面對(duì)水權(quán)總量約束的硬化，轉(zhuǎn)向從優(yōu)化配置已有水權(quán)中尋求出路。目前，寧夏、內(nèi)蒙兩省區(qū)開展了五個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)，通過農(nóng)業(yè)節(jié)水，將節(jié)余水量有償轉(zhuǎn)讓給工業(yè)項(xiàng)目，已經(jīng)取得了一定的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效果。寧蒙地區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)，是統(tǒng)一調(diào)度誘發(fā)的新的制度變遷，是從2000年水權(quán)與水市場(chǎng)的理論討論以來，我國(guó)實(shí)踐中真正意義上水權(quán)市場(chǎng)的開始12，對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的水權(quán)制度建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。
黃河流域?yàn)榉罃嗔魍菩械拇笠?guī)模制度變遷，在短短的幾年時(shí)間里，已經(jīng)使黃河流域各省區(qū)用水主體的行為（包括取水、用水、節(jié)水、交易水的經(jīng)濟(jì)行為）發(fā)生深刻改變。黃河流域的水資源分配和利用開始被送入良性軌道，沿黃各省區(qū)將不再?gòu)南蛑醒胍⒅醒胙a(bǔ)貼調(diào)水中尋求出路，轉(zhuǎn)而主要依靠自身節(jié)水和水權(quán)優(yōu)化配置中尋求出路。表1對(duì)黃河流域分水制變遷前后的變化做了歸納，從中不難發(fā)現(xiàn)，制度建設(shè)產(chǎn)生了巨大的收益和廣泛的正外部性，它是黃河防斷流成功的關(guān)鍵所在，也形成今后分水制度變遷的自主動(dòng)力機(jī)制與自身發(fā)展邏輯。
注：本表作者系根據(jù)調(diào)研報(bào)告整理。
黃河防斷流工作仍然任重道遠(yuǎn)
黃河目前的不斷流依然是脆弱的。衡量不斷流的可靠性，最重要是看生態(tài)用水的保障程度。數(shù)據(jù)表明，入海水量占天然來水量的比例，1998年之后雖一度增加，2001年之后又持續(xù)降低，這與氣候連續(xù)干旱、天然來水大幅減少有關(guān)，但是也反映了生態(tài)用水的保障程度仍然不高，且2001年以來還在下降（見圖5）。2000年和2001年，黃河實(shí)現(xiàn)連續(xù)兩個(gè)大旱之年不斷流后，我們于2002年初這樣評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)的不斷流：黃河目前的不斷流只是暫時(shí)的、表面的不斷流，而不是可靠的、功能性不斷流；維持物理上的不斷流相對(duì)容易，實(shí)現(xiàn)生態(tài)上的不斷流非常之難；黃河斷流雖得到一定緩解，但遠(yuǎn)未根治".13這一判斷現(xiàn)在看來仍然成立。
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)附表4繪制。
黃河斷流的壓力還會(huì)持續(xù)增加，防斷流工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的繁重任務(wù)。黃河屬于資源短缺型流域，隨著流域經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)上半葉的快速發(fā)展，黃河水資源供需矛盾更加尖銳。據(jù)預(yù)測(cè)，2010年、2030年、2050年，即使在充分采取節(jié)水措施，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的前提下，黃河在正常來水年份分別缺水40億立方米、110億立方米、160億立方米，枯水年份缺水更為嚴(yán)重14.這意味著防斷流的壓力不僅因?yàn)槌晒Χ鴾p小，反而在未來還會(huì)持續(xù)增大。
長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，解決黃河斷流問題需要依靠從外流域調(diào)水。由于擬建中的南水北調(diào)東線和中線工程，對(duì)黃河沒有直接的補(bǔ)給作用，在南水北調(diào)西線工程實(shí)施之前，黃河流域的水短缺形勢(shì)不會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。這意味著至少在南水北調(diào)西線工程啟動(dòng)前的未來十幾年內(nèi)，黃河防斷流將仍然主要依靠強(qiáng)化統(tǒng)一調(diào)度管理、促進(jìn)大力節(jié)水來實(shí)現(xiàn)。黃河目前的防斷流工作與未來的南水北調(diào)西線工程并不矛盾，而且相反，目前的流域分水制度建設(shè)，建設(shè)流域節(jié)水型社會(huì)，可以為調(diào)水工程更好發(fā)揮效益打下基礎(chǔ)，有助于提高調(diào)水效益和減小調(diào)水工程規(guī)模。
制度建設(shè)仍然是未來黃河防斷流工作的關(guān)鍵。作者曾經(jīng)將黃河的分水制度視為一個(gè)完整的制度體系，具體分為三類制度和九類機(jī)制，即分配制度、實(shí)施制度和維護(hù)制度，初始分配機(jī)制、再分配機(jī)制、臨時(shí)調(diào)整機(jī)制、監(jiān)控機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、懲罰機(jī)制、信息機(jī)制、利益整合機(jī)制和保障機(jī)制。一個(gè)制度的有效性不僅取決于該制度的作用，還取決于該制度與其它制度的互補(bǔ)性和外溢性。制度變遷往往出現(xiàn)多種互補(bǔ)性的制度變遷。有意識(shí)地誘發(fā)或強(qiáng)制其他制度創(chuàng)新是成功的制度變遷的關(guān)鍵。根據(jù)這一分析框架作者對(duì)黃河過去十幾年的分水制度變遷做了主觀評(píng)價(jià)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度以來，黃河的分水制度體系經(jīng)歷了大規(guī)模的變遷，具體表現(xiàn)為分配機(jī)制開始完善，實(shí)施機(jī)制初步建立，維護(hù)機(jī)制有所加強(qiáng)，這些制度變遷是取得五年不斷流的關(guān)鍵。但是制度體系中的大多數(shù)機(jī)制仍然很不完善，部分機(jī)制如再分配機(jī)制、懲罰機(jī)制和利益整合機(jī)制還很薄弱15.（見圖6）黃河要贏得可靠的不斷流，流域分水制度仍然需要大的變遷。黃河防斷流的成功目前只能說是階段性成功，黃河的防斷流工作仍然任重道遠(yuǎn)，確切地說是制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。
資料來源：王亞華，《完善黃河分水制度體系》，2002年第4期。
注：1、第一階段為1987－1997年，第二階段為1998－2002年；
2、縱軸表征制度的完善程度，賦值從0－10，系作者主觀評(píng)分，橫軸為九類機(jī)制。
#p#副標(biāo)題#e#黃河分水改革實(shí)踐代表了我國(guó)水管理改革的方向
黃河凝聚了中國(guó)所有的水事矛盾，是中國(guó)水問題的縮影。黃河治理反映出的深層次矛盾，是我國(guó)當(dāng)代治水面臨的共性問題，即過于倚重工程技術(shù)治理，忽視社會(huì)治理和綜合治理。黃河斷流的歷史教訓(xùn)，對(duì)于中國(guó)水管理也是具有普遍性的教訓(xùn)，即長(zhǎng)期重視工程建設(shè)、輕視工程管理、忽視資源管理。反之，黃河防斷流的成功及其經(jīng)驗(yàn)，是中國(guó)治水變革的重大成果，也代表了中國(guó)水管理改革的方向。
我國(guó)未來水管理改革的方向是從工程建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向制度建設(shè)為中心，黃河的分水實(shí)踐反映了這一改革趨向，黃河防斷流的成功經(jīng)驗(yàn)也是這一命題的最好詮釋。整體來看，建國(guó)之后的50年歷史，我國(guó)治水模式是以工程建設(shè)為中心的，修成水壩8萬多座，堤防20萬多公里，開展了人類水利史上最大規(guī)模的水利建設(shè)。工程治水模式特點(diǎn)是硬件投資過度，軟件投資嚴(yán)重不足，工程建設(shè)超前，制度建設(shè)滯后，前者與后者嚴(yán)重不相匹配，也妨礙發(fā)揮前者的效益。
工程治水在建國(guó)之后的特定時(shí)期具有歷史合理性，但是隨著時(shí)代發(fā)展，過度依賴工程建設(shè)、外延式擴(kuò)大資源供給已遠(yuǎn)非解決水危機(jī)的治本之策，傳統(tǒng)的工程治水模式必然需要轉(zhuǎn)型。
1998年發(fā)生特大洪水之后，在中央政府大幅度增加水利投入的同時(shí)，在水利部的帶領(lǐng)下，我國(guó)治水還啟動(dòng)意義深遠(yuǎn)的治水變革，這就是從工程水利轉(zhuǎn)向資源水利，從傳統(tǒng)水利轉(zhuǎn)向現(xiàn)代水利和可持續(xù)發(fā)展水利。這場(chǎng)變革的實(shí)質(zhì)就是開展大規(guī)模的制度建設(shè)，以制度建設(shè)應(yīng)對(duì)水危機(jī)，提高工程建設(shè)的效益。
黃河過去十幾年的分水實(shí)踐、特別是近些年的防斷流實(shí)踐，初步為我國(guó)大江大河的水管理體制改革指引了路徑。具體包括：在缺水流域及時(shí)分配水量（初始水權(quán)），建立區(qū)域用水總量控制制度，這是流域水管理制度建設(shè)的起點(diǎn)；加強(qiáng)取水許可管理，將各級(jí)取水許可管理與區(qū)域用水總量控制相結(jié)合，這是制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)；實(shí)施流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理，有效落實(shí)區(qū)域用水總量控制，推動(dòng)地方節(jié)水和精心管水，這需要流域機(jī)構(gòu)發(fā)揮核心作用，也是制度建設(shè)的關(guān)鍵所在；積極支持水權(quán)轉(zhuǎn)換的探索，作為區(qū)域解決新增用水的重要途徑，這是制度建設(shè)的中遠(yuǎn)期內(nèi)容。總之，黃河分水實(shí)踐最重要的成功經(jīng)驗(yàn)，也是未來大江大河大湖水管理制度建設(shè)的總體方向，就是根據(jù)2002年新水法的規(guī)定，全面落實(shí)已有的各項(xiàng)水管理法律制度，逐步在各大流域建立規(guī)范的水權(quán)秩序。
中國(guó)國(guó)家走向現(xiàn)代化，離不開水利的現(xiàn)代化。水利現(xiàn)代化的關(guān)鍵是水管理的現(xiàn)代化，其最重要的標(biāo)志是制度化和法制化。實(shí)現(xiàn)水管理從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，將水管理送入制度化和法制化的運(yùn)行軌道，這是未來水利工作者的歷史使命。為此需要開展大規(guī)模的制度建設(shè)，在所有的水相關(guān)領(lǐng)域建立有效、透明和可預(yù)期的制度安排，約束、激勵(lì)和協(xié)調(diào)所有水相關(guān)利益者的水事行為，促使其更加資源節(jié)約和環(huán)境友好，促進(jìn)節(jié)水防污型社會(huì)的形成，以人與人的社會(huì)和諧促進(jìn)人水關(guān)系的自然和諧16.人與水的不和諧已經(jīng)成為中國(guó)人與自然的不和諧最大挑戰(zhàn)。人與水的不和諧源于人與人的不和諧。反之，人與人的和諧有助于人與水的和諧。人與人的和諧有賴于建立激勵(lì)相容的制度安排。這是因?yàn)橹贫茸冞w最基本的功能和作用是節(jié)約成本，減小風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)合作。制度建設(shè)是人類對(duì)重大挑戰(zhàn)的最有效率的響應(yīng)。
黃河的分水實(shí)踐，反映了我國(guó)水管理制度建設(shè)的重大進(jìn)展；黃河水管理開展的大規(guī)模制度建設(shè)，指引了我國(guó)水管理改革的方向；黃河防斷流成就的取得，也預(yù)示了我國(guó)治水變革的前景；黃河防斷流是十分成功的，涉及人口之多，覆蓋地域之大，調(diào)水效率之顯著，是世界水資源分配歷史上迄今為止最大規(guī)模的制度變遷；是由被動(dòng)治黃走向主動(dòng)治黃的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是由傳統(tǒng)治黃走向現(xiàn)代治黃的重要標(biāo)志，也是中國(guó)水利治理從傳統(tǒng)型走向可持續(xù)發(fā)展型重要起點(diǎn)。
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注釋
1此文得到湖鞍鋼教授的建議和修改，特此感謝。
2作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后；E-mail：Wangyahua@tsinghua.edu.cn
3王亞華：《完善流域水資源分配制度體系從九類機(jī)制著手》，《中國(guó)水利》2003年第4期。
42002年1月31日我們?cè)邳S河水利委員會(huì)做了一次問卷調(diào)查，對(duì)于"黃河斷流最大的影響是什么"這一問題，50%的黃委會(huì)的干部首先選擇生態(tài)環(huán)境相關(guān)的影響，其中30%選擇"引起沿黃生態(tài)環(huán)境惡化，水質(zhì)污染加重"，15%選擇"使黃河行洪、行沙能力嚴(yán)重降低，加劇洪水災(zāi)害威脅"，5%選擇"對(duì)黃河三角洲海岸及三角洲附近海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響".這說明黃委干部認(rèn)為黃河斷流帶來的最大損失是流域生態(tài)環(huán)境。另有22%的被調(diào)查者選擇了"影響下游人民的正常生活秩序"，17%選擇了"影響民族心理，情感上難以接受".僅有11%的被調(diào)查者選擇了"給下游造成很大的經(jīng)濟(jì)損失"，相對(duì)生態(tài)環(huán)境損失，經(jīng)濟(jì)影響被認(rèn)為是相對(duì)次要的。此次問卷調(diào)查結(jié)果的詳細(xì)分析參看胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理-黃河水利委員會(huì)調(diào)研報(bào)告》，《管理世界》2002年第7期。
第二促進(jìn)全流域減少了生產(chǎn)用水，卻產(chǎn)生了正面的、良好的的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙贏。根據(jù)中國(guó)水科院和清華大學(xué)利用黃河宏觀經(jīng)濟(jì)模型的初步估算，由于實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度，從1999－2003年，相對(duì)于不采取措施任憑斷流發(fā)展，流域地表耗水平均每年減少6.16%，全流域GDP平均每年增加2.58%，流域農(nóng)業(yè)GDP 年平均每年增加11.84%，糧食產(chǎn)量平均每年增加12.56%（見附表1）。這一初步測(cè)算表明，防斷流并非像有些人所擔(dān)心的損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相反，通過水資源合理配置，提高水資源的利用效率，提高供水的安全水平，能夠以更少的用水支撐更大的流域經(jīng)濟(jì)總量。例如，統(tǒng)一調(diào)度后沿黃各省區(qū)的農(nóng)業(yè)供水總量均有所減少，但是由于灌溉關(guān)鍵月份供水保證率增加，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出反而有所增加。這說明，通過水資源的優(yōu)化配置，黃河的防斷流工作，實(shí)現(xiàn)了減水與增效的統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的雙贏。
第三，促進(jìn)全流域合作，實(shí)現(xiàn)上、中、下游各方"多贏".為保不斷流
5黃河水利委員會(huì)：《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度實(shí)施效果初步分析報(bào)告》（內(nèi)部資料），2004年12月，第70頁、78頁。實(shí)施水量統(tǒng)一調(diào)度以來是指1999年3月至2003年6月。
6據(jù)調(diào)查，山東黃河三角洲濕地國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)鳥類數(shù)量已由90年代初的187種增至283種；一定程度上抑制了黃河口新生淡水濕地的逆向演替，使黃河口新生濕地環(huán)境演變向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變好的方向順向演替。參看黃河水利委員會(huì)：《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度實(shí)施效果初步分析報(bào)告》（內(nèi)部資料），2004年12月，第5頁。
7胡鞍鋼、王亞華：《轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場(chǎng)和政治民主協(xié)商》，《中國(guó)軟科學(xué)》2001年第5期。
8胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理-黃河水利委員會(huì)調(diào)研報(bào)告》，《管理世界》2002年第7期。
9黃河水利委員會(huì)：《黃河水量統(tǒng)一調(diào)度實(shí)施效果初步分析報(bào)告》（內(nèi)部資料），2004年12月，第31頁。
10同上，第158頁。
11同上，第156頁。系根據(jù)黃河流域水資源綜合規(guī)劃數(shù)據(jù)分析。
12這是中國(guó)"合法"意義上水權(quán)市場(chǎng)交易的開始，此前實(shí)踐中涌現(xiàn)出的水權(quán)交易事件，如東陽-義烏水權(quán)交易，更多地是帶有實(shí)踐探索的性質(zhì)。
13胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理-黃河水利委員會(huì)調(diào)研報(bào)告》。
《管理世界》2002年第7期。
14見水利部《關(guān)于加快黃河治理開發(fā)若干重大問題的意見》，2001年11月10日。
15王亞華：《完善黃河分水制度體系》，《人民黃河》2003年第4期。
16王亞華：《完善黃河分水制度體系》，《人民黃河》2003年第4期。
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