11月25日下午，省十一屆人大常委會(huì)第二十一次全體會(huì)議表決時(shí)，全票通過(guò)了《浙江省曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)條例》，條例自2011年3月1日起施行。為什么本條例能夠全票通過(guò)？下面從條例的立法必要性、立法過(guò)程、立法思路、立法目標(biāo)以及內(nèi)容的相關(guān)“亮點(diǎn)”，予以介紹：
一、立法必要性和立法過(guò)程
曹娥江是我省八大水系的第三大河。主流發(fā)源于金華市磐安縣，自南向北橫貫紹興市全境匯入杭州灣，自上而下有澄潭江、新昌江、長(zhǎng)樂(lè)江、黃澤江、小舜江等主要支流。干流全長(zhǎng)197公里，流域面積6080平方公里，其中紹興市境內(nèi)面積5169平方公里，占紹興市總面積的62.6%。曹娥江是紹興人民的母親河，孕育了幾千年的古越文明。但是近些年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，流域內(nèi)無(wú)序開(kāi)發(fā)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活污染、河道采砂洗砂、水土流失等現(xiàn)象較為突出，對(duì)曹娥江流域水環(huán)境安全形成威脅。特別是因浙東引水工程等需要而建設(shè)曹娥江河口大閘樞紐工程并蓄水以后，曹娥江從原來(lái)的入海潮汐河流變成了一條具有流速減緩等特征的內(nèi)河，水體自凈能力下降，而曹娥江干流作為浙東引水的水源和通道又必須保證良好的水質(zhì)，因此對(duì)曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)提出了更高的要求。為了保護(hù)和改善曹娥江流域生態(tài)環(huán)境，保障流域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)保證浙東引水工程的順利實(shí)施，使曹娥江能在全省的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到重要的資源保障作用，為此，以紹興地區(qū)為主的省人大代表連續(xù)三屆在省人代會(huì)上提出議案要求省人大常委會(huì)，對(duì)曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)制定專門的法規(guī)。
為開(kāi)展曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)的立法工作，2009年8月，由紹興市人大常委會(huì)牽頭專門成立了曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)立法準(zhǔn)備工作領(lǐng)導(dǎo)小組，代擬了條例草案初稿。今年，條例列入省人大常委會(huì)立法計(jì)劃一類項(xiàng)目,在省人大環(huán)資委牽頭下成立了由省和紹興市人大常委會(huì)、政府及相關(guān)部門人員組成的曹娥江流域保護(hù)立法起草小組，起草小組先后多次深入流域各地進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛征求紹興市、流域內(nèi)相關(guān)縣（市、區(qū)）政府、有關(guān)部門及基層干部群眾的意見(jiàn)，草案初稿再經(jīng)紹興市人民政府常務(wù)會(huì)議討論，并向省級(jí)有關(guān)部門和紹興市區(qū)域外的曹娥江源頭地區(qū)征求意見(jiàn)，修改完善后形成了條例草案并提請(qǐng)2010年9月省十一屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議初審。初審后，省人大法制委員會(huì)將草案印發(fā)相關(guān)市縣區(qū)人大常委會(huì)、省人大代表、省有關(guān)部門和地方立法專家?guī)斐蓡T廣泛征求意見(jiàn)，并在地方立法網(wǎng)全文刊登，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)；派員到紹興、新昌、嵊州等地進(jìn)行立法調(diào)研，聽(tīng)取紹興市政府、基層政府及有關(guān)部門的意見(jiàn)，還實(shí)地考察了曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)工程。同時(shí)，召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取了省有關(guān)部門和紹興市有關(guān)方面的意見(jiàn)。根據(jù)省人大常委會(huì)組成人員的初審意見(jiàn)和各地、各方面的意見(jiàn)，法制委員會(huì)對(duì)草案進(jìn)行了多次研究、修改，形成了草案修改稿并和省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、紹興市作了溝通，之后提請(qǐng)省十一屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議第二次審議。
二、立法基本思路和立法目標(biāo)
條例以水污染防治法等有關(guān)法律、行政法規(guī)為依據(jù)，以促進(jìn)人和自然和諧相處、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為基本理念，充分體現(xiàn)中央、省委關(guān)于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境資源保護(hù)各項(xiàng)方針、政策的要求，力求通過(guò)立法形式，推動(dòng)建立健全曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)機(jī)制，規(guī)范流域建設(shè)開(kāi)發(fā),加大河流管理保護(hù)力度，促進(jìn)全面、持續(xù)改善曹娥江水環(huán)境質(zhì)量。
本條例的立法目標(biāo)：一是進(jìn)行科學(xué)定位，將曹娥江保護(hù)目標(biāo)定位為生態(tài)之河、文化之河、景觀之河，突破傳統(tǒng)的水利工程治水，既突出水污染防治這一重點(diǎn)，又對(duì)水生態(tài)保護(hù)和水資源合理利用等提出要求；二是注重協(xié)調(diào)性，協(xié)調(diào)好曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)中各方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系，處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系；三是突出地方特色，在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，突出流域水環(huán)境保護(hù)的特殊性，有針對(duì)性地作出規(guī)定，使相關(guān)制度更加符合流域水環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要。
三、條例內(nèi)容的相關(guān)“亮點(diǎn)”
（一）關(guān)于保護(hù)范圍及分級(jí)保護(hù)。曹娥江85%的流域面積位于紹興市境內(nèi)，僅有支流源頭小部分集雨面積位于紹興市域外，為將流域管理與行政區(qū)劃管理統(tǒng)一起來(lái)，條例第二條第二款規(guī)定：“本條例所稱的曹娥江流域，是指曹娥江干流和支流匯集、流經(jīng)的新昌縣、嵊州市、上虞市、紹興縣和越城區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)域”。在第三十八條第二款規(guī)定：“紹興市行政區(qū)域外的曹娥江源頭水環(huán)境保護(hù)工作參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。同時(shí)，依據(jù)突出重點(diǎn)、分級(jí)保護(hù)的原則，將鏡嶺大橋以下的澄潭江、嵊州市南津橋到曹娥江大閘的曹娥江干流及該兩段河流堤岸兩側(cè)一定范圍的區(qū)域劃為曹娥江流域水環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，并在第十三條列舉了重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的各種禁止行為。
（二）關(guān)于管理體制。為了達(dá)到流域管理與行政區(qū)劃管理的有機(jī)結(jié)合，改變一直以來(lái)?xiàng)l塊分治難成合力的狀況，條例借鑒太湖流域等國(guó)內(nèi)代表性流域治理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)設(shè)立曹娥江流域統(tǒng)一的“督政”性質(zhì)的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。條例第六條規(guī)定：“紹興市曹娥江保護(hù)管理機(jī)構(gòu)行使紹興市人民政府依法授予的曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督以及其他有關(guān)職權(quán)”，并列舉了五項(xiàng)具體職責(zé)。這一“督政”模式下的曹娥江保護(hù)管理機(jī)構(gòu)雖然不履行具體行政執(zhí)法權(quán)，有別于承擔(dān)具體行政管理職能的實(shí)體機(jī)構(gòu)，但有統(tǒng)一規(guī)劃部署和對(duì)有關(guān)部門及縣（市、區(qū)）分配任務(wù)、督促檢查工作并進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的權(quán)責(zé)，具有一定的權(quán)威性。從而體現(xiàn)了流域統(tǒng)一規(guī)劃、綜合管理的宗旨，從國(guó)內(nèi)流域立法看，在流域管理體制上有一定突破。
（三）關(guān)于曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。條例第七條規(guī)定曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“是曹娥江流域水環(huán)境保護(hù)、管理的基本依據(jù)”，細(xì)化了編制該規(guī)劃所應(yīng)當(dāng)遵循的原則和規(guī)劃的通過(guò)程序。
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（四）關(guān)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道水環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度。條例第十二條明確了縣級(jí)人民政府根據(jù)本行政區(qū)域主體功能區(qū)定位和生態(tài)環(huán)境功能達(dá)標(biāo)要求，建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核不合格的，縣級(jí)人民政府暫停審批該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道排放水污染物的工業(yè)類建設(shè)項(xiàng)目，取消或者減少該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道的生態(tài)補(bǔ)償并限期整治。
（五）關(guān)于曹娥江流域水環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的特別保護(hù)。明確了曹娥江流域水環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的范圍，具體范圍由紹興市人民政府劃定，并向社會(huì)公布。為了突出對(duì)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的保護(hù)，并有利于執(zhí)行，以列舉方式明確了重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的六項(xiàng)禁止性行為。
（六）關(guān)于出租、發(fā)包方的污染防治義務(wù)。條例第十五條規(guī)定將場(chǎng)所、設(shè)施、設(shè)備租賃或者承包給他人從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中約定污染防治義務(wù)，未約定或者約定不明確的，出租、發(fā)包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染防治的連帶責(zé)任；禁止任何單位或者個(gè)人為產(chǎn)生嚴(yán)重水污染的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供場(chǎng)所或者設(shè)施、設(shè)備。
（七）關(guān)于河道采砂許可。條例第二十三條至第二十五條，明確曹娥江流域河道采砂實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、總量控制、屬地管理原則；規(guī)定了采砂規(guī)劃的內(nèi)容；規(guī)定了河道采砂許可權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)方式確定；河道采砂應(yīng)當(dāng)同時(shí)遵守礦產(chǎn)資源、航道管理等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定；河道采砂許可證有效期屆滿，采砂單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)恢復(fù)廢棄作業(yè)場(chǎng)所的地貌和植被。
（八）關(guān)于法律責(zé)任。對(duì)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁止性行為設(shè)置了法律責(zé)任；針對(duì)明知或者應(yīng)當(dāng)知道生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重水污染，仍然提供場(chǎng)所或者設(shè)施、設(shè)備的行為，明確了處罰措施；參照國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，對(duì)違反河道采砂規(guī)定行為的處罰種類、幅度作了規(guī)定。
浙江省人大常委會(huì)法工委社會(huì)行政法規(guī)處 紹興市人大常委會(huì)城建環(huán)保工委。
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