中國環(huán)境報記者 陳廷榔
2010年3月5日，北京人民大會堂。
面對2900多名全國人大代表，溫家寶總理宣布了“十一五”前4年減排成果:二氧化硫減排目標提前實現(xiàn)，化學需氧量減排任務接近完成。這意味著實現(xiàn)4年前做出的承諾已經(jīng)沒有懸念。
截至2009年，化學需氧量、二氧化硫排放量分別下降9.66％和13.14％。這兩個數(shù)字看似平常，卻凝聚了全國人民的決心、信心、希望和努力；兩個數(shù)字看似枯燥，背后卻是一幅幅天藍云白、水清山綠的生動畫面。
4年來，我們用舉國力量打了一場沒有硝煙的規(guī)模宏大的戰(zhàn)役，連續(xù)3年實現(xiàn)減排雙下降，在波瀾壯闊的環(huán)保史上書寫了精彩的一頁。
污染減排是一次環(huán)境保護發(fā)展的歷史性大轉(zhuǎn)折，它意味著我國污染防治從被動應對轉(zhuǎn)向主動防控，從國家宏觀戰(zhàn)略層面著力破解資源環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約
2006年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入第十一個五年計劃。
3月5日，溫家寶總理代表黨中央、國務院向全國人民做出莊嚴承諾，到“十一五”末，我國化學需氧量和二氧化硫排放量要比2005年下降10％。
與以往的環(huán)保指標不同，減排指標是約束性的，經(jīng)由全國人民代表大會審議通過，具有法律效力。
兩項主要污染物下降10％，必須在削減增量的前提下削減存量。根據(jù)測算，如果GDP年均增長10％，要實現(xiàn)減排目標，二氧化硫總量必須在2005年排放量的基礎上削減26％，化學需氧量則要削減40％。
減排面臨的突出問題是，我國經(jīng)濟增長方式粗放，資源能源消耗大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)屬于重化型，落后產(chǎn)能數(shù)量巨大，這些一時都難以有根本性的改變，且我國又處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和消費結(jié)構(gòu)升級加快的歷史階段。同時，由于投入不足，治污設施、能力建設等欠賬很多。因此，污染減排的任務相當艱巨。
既然壓力如此之大，為什么還要制定這樣的約束性指標？這是因為黨和政府要對人民負責，對歷史負責。
進入21世紀，我國經(jīng)濟社會已經(jīng)不能承受污染之重。我國大凡高耗能、高污染的主要產(chǎn)品都居世界第一位或前列。巨大的消耗背后是巨大的污染排放量，而巨大的排放量背后是日益增加的環(huán)境污染事件和污染糾紛。
不轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不加快調(diào)整結(jié)構(gòu)、不進行污染減排，資源支撐不住，環(huán)境容納不下，社會承受不起，經(jīng)濟發(fā)展就難以持續(xù)，現(xiàn)代化進程將會嚴重受阻。
2006年4月，第六次全國環(huán)保大會提出要加快實現(xiàn)環(huán)境保護歷史性轉(zhuǎn)變。污染減排就是推進歷史性轉(zhuǎn)變的重大決策部署，是落實科學發(fā)展觀的重大舉措。
5月，經(jīng)國務院授權(quán)，原國家環(huán)保總局代表國務院與各省級政府、6家電力集團簽訂減排責任書。這是國務院第一次與地方政府簽訂環(huán)保責任書，目的就是強化地方政府的減排責任。
8月，國務院批復了由環(huán)?？偩趾蛧野l(fā)改委制訂的全國主要污染物排放總量控制計劃，減排任務分解到各省、自治區(qū)和直轄市。
11月，環(huán)?？偩窒掳l(fā)主要污染物總量分配指導意見，要求各地盡快把減排任務落實到市(地)、縣和重點排污單位。
但是，由于經(jīng)濟發(fā)展方式的巨大慣性、思想認識的差距，減排工作進度趕不上經(jīng)濟增速。
2006年，“十一五”開局之年。中央把經(jīng)濟增長的預期目標設立為7.5％，但是，各地快速發(fā)展的熱情仍然熱得燙人，以至于國家發(fā)改委不得不發(fā)出通知，禁止對GDP指標進行層層分解，避免層層加碼，并指出如果以此考核地方政績，“后果十分嚴重”。
果然，2006年作為減排起步年，盡管增幅同比大幅度減緩，減排指標的約束性作用開始顯現(xiàn)，但全國化學需氧量和二氧化硫排放量不降反升。
污染減排會不會成為一項完不成的環(huán)保目標任務？輿論高度關注。
面對嚴峻的減排形勢，2007年“兩會”期間，溫家寶總理鄭重地指出:兩個約束性指標是一件十分嚴肅的事情，不能改變，必須堅定不移地去實現(xiàn)。
承諾必須完成，減排沒有退路。
2007年是減排加速年。溫家寶總理在一份批示中指出:完成節(jié)能減排兩項指標是一場硬仗，必須盡早提出綜合性工作方案，建立強有力的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，并適時進行全國性的動員部署。
4月25日，國務院常務會議召開，研究部署節(jié)能減排工作，要求發(fā)揮政府的主導作用，充分認識節(jié)能減排約束性指標是強化政府責任的指標，實現(xiàn)這個目標是政府對人民的莊嚴承諾，要切實增強責任感。
4月27日，全國節(jié)能減排電視電話會議召開，進行全國動員部署，此次會議一直開到經(jīng)濟發(fā)展較快的市、縣，溫家寶總理親自講話，要求以更大的決心、更大的氣力、更有力的措施，確保“十一五”節(jié)能減排目標實現(xiàn)，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。
6月3日，國務院出臺了節(jié)能減排綜合性工作方案，規(guī)定地方政府主要領導為第一責任人，明確了減排工作任務、措施以及保障制度等。
6月18日，國務院成立節(jié)能減排領導工作小組，溫家寶總理親任組長。領導小組的主要任務是部署節(jié)能減排工作，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。
7月25日，胡錦濤總書記在一次黨外人士座談會上強調(diào)，要進一步加大節(jié)能減排工作力度，著力改變高耗能、高排放的狀況。要認真實施節(jié)能減排綜合方案，加大重點地區(qū)、重點行業(yè)節(jié)能減排的工作力度，堅決遏制高耗能、高排放行業(yè)的過快增長，加快淘汰落后生產(chǎn)能力。
10月24日，黨的十七大報告把經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大列為影響社會經(jīng)濟發(fā)展的八大問題之首，并首次提出生態(tài)文明建設理念，把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會寫入黨章。環(huán)境保護成為全黨意志、施政方略。
11月17日，國務院批轉(zhuǎn)主要污染物減排統(tǒng)計、監(jiān)測及考核實施方案和辦法，建立減排指標、監(jiān)測和考核三大體系，加強減排管理。
黨中央、國務院的一系列決策部署加快了污染減排步伐，扭轉(zhuǎn)了被動局面。
2007年，國家環(huán)?？偩旨毣胧?，把主要污染物削減2％作為年度約束性指標，把占全國主要污染物工業(yè)排放負荷65％的污染源和城市污水處理廠確定為國控重點污染源。同時，將10％的目標量化為削減二氧化硫673萬噸、化學需氧量571萬噸，分別落實到結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排上。
地方黨政主要領導親自抓污染減排，立下了“軍令狀”。甘肅省省長徐守盛在國務院新聞辦舉行的一次新聞發(fā)布會上說，國務院下達的節(jié)能減排任務和指標是必須要完成的，我完不成就要引咎辭職。
山東省省長姜大明批評一些部門存有僥幸心理，指出:“什么是約束性指標？約束性指標就是完不成任務就摘烏紗帽的指標。”
從省到市、縣，各級政府都成立了節(jié)能減排工作領導小組，制訂總量控制計劃，層層分解任務，確定重點減排單位，安排財政資金支持企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能和重點治污項目建設，污染減排的合力逐步加大。
2007年，一系列減排政策措施作用開始顯現(xiàn)出來。這一年全國化學需氧量排放總量比2006年下降了3.2％；二氧化硫排放總量比2006年下降4.7％。全國主要污染物排放量第一次出現(xiàn)了雙下降。11月19日，溫家寶總理在新加坡介紹節(jié)能減排進展情況時說:“這是中國發(fā)展中的一個‘拐點’。”他滿懷信心地說，中國堅持這樣做下去，就能夠發(fā)展起來，也能夠把污染降下來，“中國一定會是藍天白云的中國”。
雖然出現(xiàn)了“拐點”，但基礎并不穩(wěn)固，而且減排的幅度有限，后3年的減排壓力十分巨大。2008年是減排攻堅之年，因為前兩年已經(jīng)實施了容易見成效的措施，難啃的骨頭在后面。
2008年開局，環(huán)境保護形勢大好。全國十一屆人大一次會議批準組建環(huán)境保護部，強化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務等職能，特別是新成立了總量控制司、監(jiān)測司和宣教司，增強了減排的組織領導力量。
環(huán)保事業(yè)的發(fā)展站在了新的歷史起點上。環(huán)境保護部部長周生賢強調(diào)，必須進一步增強政治責任感和歷史使命感，堅持從嚴治部，從我做起；要增強推動科學發(fā)展和推進歷史性轉(zhuǎn)變的能力，切實維護群眾環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)污染減排目標。
2008年，環(huán)保部門強化執(zhí)法監(jiān)督、責任考核、減排核查等手段，大力推進治污工程項目開工建設、環(huán)評和“三同時”制度落實到位；嚴格環(huán)境準入，從源頭控制新增污染源。這一年，環(huán)境保護部對總投資4737億元的156個“兩高一資”項目不予受理、審批或暫緩審批；對治污工程建設緩慢、環(huán)境違法問題突出的地區(qū)和企業(yè)實施區(qū)域限批。
但是，從2008年下半年開始，國際金融危機不期而至，經(jīng)濟形勢風云突變。面對不斷下滑的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，保增長迅速越升成為頭等大事，污染減排再次遭遇到了新問題、新挑戰(zhàn)。
“兩高一資”項目要不要從嚴控制？淘汰落后產(chǎn)能要不要按計劃進行？盡管一些“兩高一資”企業(yè)因危機影響而停產(chǎn)關閉，客觀上帶來了污染物的減少，但是，一個更大的隱憂正在潛伏著。污染減排的投入可能會減少，環(huán)境監(jiān)管力度會減弱，一些重污染項目會以保增長的名義死灰復燃。
在關鍵時刻，黨中央、國務院總攬全局，沉著應對，果斷決策。2008年11月，在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會年會上，面對中外專家，溫家寶總理強調(diào)，在應對國際金融危機中，節(jié)能減排和環(huán)境保護不能放松，保持經(jīng)濟增長絕不能以犧牲環(huán)境為代價。
2008年末，國務院制定了投資高達4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，節(jié)能減排和生態(tài)保護成為新增投資的重要領域；陸續(xù)出臺的十大產(chǎn)業(yè)振興計劃把節(jié)能環(huán)保作為準入門檻。應對國際金融危機成為加強節(jié)能減排的一個機遇。
2008年，我國首次實現(xiàn)了減排任務完成進度趕上了時間進度，兩項主要污染物與2005年相比下降8.95％和6.61％。2009年，減排工作能不能保持良好勢頭，向最終目標沖刺？
這一年，隨著國際金融危機對我國影響的加劇，有的地區(qū)出現(xiàn)了大量上高耗能、高排放項目的苗頭，有的地區(qū)擅自出臺高耗能行業(yè)電價優(yōu)惠政策；一些企業(yè)效益回落，影響節(jié)能減排重點工程的實施。
面對這些困難和挑戰(zhàn)，國家繼續(xù)把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，一方面增加節(jié)能減排和生態(tài)保護投資，另一方面，把生態(tài)環(huán)境建設培育成新的經(jīng)濟增長點，大力發(fā)展新能源、節(jié)能環(huán)保等新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟向綠色、循環(huán)、低碳方向發(fā)展。中央的決策部署再次為污染減排提供了動力。
各地、各部門加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，淘汰落后產(chǎn)能；加快治污工程建設，拉動經(jīng)濟增長；加強環(huán)境監(jiān)管，防止污染反彈；嚴把項目環(huán)評關，防止借保增長之名，違規(guī)建設“兩高一資”和產(chǎn)能過剩項目。
2009年，我國經(jīng)濟率先實現(xiàn)回升向好，同時，污染減排也取得了決定性的勝利。
4年來，黨中央、國務院完成減排任務的決心不動搖，推進污染減排的力度不減弱，各地、各部門、各單位認真貫徹落實黨中央決策部署，節(jié)能減排成為執(zhí)政的關鍵詞、企業(yè)的高壓線、社會的流行語。
污染減排是一場舉國參與的大戰(zhàn)役，從中央到地方，從政府到企業(yè)，部署周密，措施扎實，步步推進，投入之多、力度之大、范圍之廣前所未有
如果說污染減排是一場戰(zhàn)役，那么戰(zhàn)場在哪里？怎樣去組織進攻？
作為國家最高的環(huán)境保護行政管理部門，環(huán)境保護部制定了污染減排路線圖，具體設計了污染物減排管理的技術(shù)路線、保障措施和管理制度。
“十一五”以來，全國污染減排在淘汰落后產(chǎn)能、治污工程建設、環(huán)境監(jiān)督管理3個戰(zhàn)場上同步推進。
按照環(huán)境保護部的計劃，建設治污工程，通過工程減排二氧化硫600萬噸、化學需氧量400萬噸；淘汰落后產(chǎn)能，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整減排二氧化硫約240萬噸、化學需氧量138萬噸；加強監(jiān)督管理，通過監(jiān)管減排二氧化硫60萬噸、化學需氧量40萬噸。三者之中，工程減排占了2/3，是推進減排的重中之重。
從以前的情況來看，污染防治最突出的一個問題就是治污工程嚴重滯后，規(guī)劃項目不能按時完成。例如，2005年全國城市生活污水處理率不到52％。2006年，全國還有205個城市的生活污水處理率為零。
“十一五”吸取了這個教訓，把治污工程建設作為抓污染減排的牛鼻子。環(huán)境保護部通過嚴格治污設施減排量的核查核算、加大檢查監(jiān)督與處罰力度、及時發(fā)出通報預警等措施，促進各地加快治污工程建設。
2008年，環(huán)境保護部針對2007年度污水處理設施建設滯后或運行不力的4個城市，實施區(qū)域限批；針對脫硫設施未按要求建成投運的3個電力集團，實施集團限批；針對脫硫設施未正常運行的7家電廠，在全額追繳排污費的基礎上扣減電價并處以5倍罰款。嚴厲的措施起到了敲山震虎的作用。
各地加大資金投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進污水處理設施建設；黨政主要領導親自布置督促，要求限時建成投運，強化環(huán)保問責。
2008年，遼寧省一次性啟動99座污水處理廠建設，超過了過去12年總和的1倍。2009年底建成后，城市污水處理率從60％提高到86％，縣城污水處理率從8.2％提高到82％，一舉還清歷史欠賬。
針對資金不足問題，各地創(chuàng)新建設運行模式。江西把全省城市污水處理廠建設打捆融資，從幾大銀行貸款60多億元，確保所有縣都建污水處理廠。位于西部的陜西省建立了“企業(yè)建廠、政府建網(wǎng)、企業(yè)運營、政府監(jiān)管”的模式，加快污水處理廠建設。
“十一五”是我國治污設施建設最快的時期。到2009年，2006年以來累計新增城市污水處理能力4460萬噸/日。江蘇、浙江、河南、廣東等省實現(xiàn)了縣縣建成污水處理廠，江蘇省和浙江省著手編制鎮(zhèn)級污水處理設施建設規(guī)劃，廣西、湖北、遼寧等省正在全面推進污水處理一縣一廠建設。2006年以來，全國累計新增燃煤脫硫機組總裝機容量4.11億千瓦，脫硫機組比例由2005年的12％提高到2008年的60％。
污染減排要從源頭抓起，否則治污設施建得再多，效果也是十分有限。減排必須從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上做文章。
我國的工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重化型，“兩高一資”行業(yè)對GDP的貢獻很大。造紙、食品、化工、紡織4個行業(yè)的化學需氧量排放量占整個工業(yè)的70％以上，火電、水泥等行業(yè)的二氧化硫排放量占整個工業(yè)的60％，而且這些高耗能、高污染行業(yè)存在著大量落后產(chǎn)能，減排潛力比較大。
結(jié)構(gòu)減排要抓住重污染行業(yè)。從2006年起，國家發(fā)改委等部門每年都安排火電、焦化、水泥、造紙、酒精、味精、檸檬酸等行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰計劃，連續(xù)發(fā)布4批產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄，要求各地限時完成。同時，中央財政設立獎勵資金，采取專項轉(zhuǎn)移支付方式，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予獎勵。
2009年7月30日，國家能源局舉行新聞發(fā)布會宣布，截至6月30日，全國已累計關停小火電機組7467臺，總?cè)萘窟_到5407萬千瓦，提前一年半完成了“十一五”關停小火電機組5000萬千瓦的目標。
“十一五”以來全國累計關閉小火電6006萬千瓦，分別淘汰煉鐵、煉鋼、焦炭、水泥和造紙等落后產(chǎn)能2110萬噸、1640萬噸、1809萬噸、7416萬噸和150萬噸。一個個重污染企業(yè)的淘汰出局，換來了環(huán)境質(zhì)量的好轉(zhuǎn)和群眾滿意度的提高。
淘汰落后產(chǎn)能不僅是污染減排的要求，而且是提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、增強競爭力的必然選擇。“十一五”以來，山東、遼寧等一些地區(qū)主動提高排放標準，迫使污染嚴重的小企業(yè)退出。
2002年，山東造紙行業(yè)的化學需氧量排放量占到全省工業(yè)總排放量的51.4％，但是GDP的貢獻率僅為3.4％。山東省頂住壓力，實行嚴于國家標準4倍的地方行業(yè)標準，將一些中小型的、工藝技術(shù)設備相對落后的造紙企業(yè)淘汰出局。2008年，造紙企業(yè)數(shù)量大幅度減少，而造紙產(chǎn)量和利稅較2002年分別增加了一倍以上和兩倍，同時，造紙行業(yè)的化學需氧量排放量同比減少了58％。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提高了發(fā)展質(zhì)量，改善了生態(tài)環(huán)境。
除建設治污設施、淘汰落后產(chǎn)能之外，各地還通過大力推行清潔生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等，減少資源消耗和污染排放。尤其是加強了環(huán)境監(jiān)管，鞏固減排成果。
“十一五”以來，黨中央、國務院對環(huán)境執(zhí)法提出了明確的要求。胡錦濤總書記批示要求，環(huán)保部門對在督促檢查中責令停產(chǎn)整頓的企業(yè)要有后續(xù)督察措施；溫家寶總理強調(diào)，執(zhí)法要像鋼鐵一樣硬，不要像豆腐一樣軟。
由于認識不到位、利益驅(qū)使等原因，環(huán)境違法行為普遍存在。在污染減排這個戰(zhàn)場上，環(huán)境執(zhí)法人員與排污企業(yè)面對面交鋒，打的是陣地戰(zhàn)、游擊戰(zhàn)。
2007年5月，國家環(huán)保總局派出6個檢查組，對淮河、海河、黃河、長江和太湖流域11個省38個市118個縣進行了檢查。在檢查的126個工業(yè)園區(qū)中，有110個存在違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評等級和“三同時”不落實等違法問題；在抽查的75家城鎮(zhèn)污水處理廠中，有38家存在運行不正常、處理不達標或停運的現(xiàn)象；在抽查的529家企業(yè)中，有234家企業(yè)存在環(huán)境違法行為。這是我國環(huán)境違法狀況的一個縮影。
面對違法行為普遍存在的問題，“十一五”以來，環(huán)境保護部連續(xù)4年聯(lián)合監(jiān)察部等8部門，開展環(huán)保專項行動，向環(huán)境違法行為發(fā)起凌厲攻勢。4年間，全國共出動執(zhí)法人員790萬余人次，檢查企業(yè)340萬多家，查處違法案件7萬多件，掛牌督辦案件1700多件，追究責任人1000多人。執(zhí)法力度與規(guī)模都是空前的。
2009年，一些地區(qū)在保增長擴內(nèi)需中搞低水平重復建設，上“兩高一資”和產(chǎn)能過剩項目。周生賢強調(diào)，絕不讓今天的投資項目成為明天整治、淘汰關停的對象。環(huán)境保護部抓住苗頭，對“兩高一資”行業(yè)的重污染企業(yè)進行全面檢查，防范新一輪投資沖動。全國各地對2008年7月以來開工建設或投運的項目、造紙行業(yè)進行專項執(zhí)法檢查，查處未批先建項目1824個，沒有落實環(huán)保“三同時”項目3167個，依法責令其停止建設或生產(chǎn)，限期落實整改措施。
4年來，全國環(huán)境執(zhí)法人員犧牲無數(shù)個節(jié)假日，度過無數(shù)個不眠夜，為推進污染減排、保障環(huán)境安全付出了艱辛的勞動。
污染減排需要制度保障。環(huán)境保護部制定了污染物減排考核、統(tǒng)計、監(jiān)測、核查、調(diào)度、直報、備案、信息公開、預警等9項制度。完整、系統(tǒng)的制度解決了污染減排的動力問題，保證了減排持續(xù)推進。
環(huán)境保護部要求，所有國控重點污染源必須在2008年底前安裝自動監(jiān)測裝置，治污設施監(jiān)測裝置與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)在線監(jiān)控；加強城鎮(zhèn)污水處理廠、燃煤脫硫設施二氧化硫減排核查核算，對治污設施運行維護、臺賬檔案、在線監(jiān)測、中控系統(tǒng)建設、分散控制系統(tǒng)等進行規(guī)范，從制度上防止停運偷排。
為了確保減排數(shù)據(jù)真實可信，減排核查是關鍵。國家專門制定了減排監(jiān)測辦法，制定了減排核查制度，在環(huán)保史上，減排核查無疑是最嚴格的。環(huán)境保護部每年兩次組織力量對各地的減排情況進行核查，并到現(xiàn)場檢查，防止各地在減排量上報“花賬”；規(guī)定只有經(jīng)過環(huán)境保護部核準后，地方減排結(jié)果才能公開發(fā)布。
2008年和2009年，環(huán)境保護部對兩次核查中發(fā)現(xiàn)存在突出問題的河北滄州等8城市和天津陳塘熱電廠等5家企業(yè)發(fā)出減排預警，約談當?shù)卣I導，進行督察指導，責令限期整改。嚴格的考核問責引起強烈反響，促使各地節(jié)能減排工作的推動力度大幅提高。
密切關注中國減排問題的一些西方國家，通過其全球衛(wèi)星觀測系統(tǒng)對我國的減排情況進行觀測和分析后認為，2007年下半年，中國二氧化硫排放量的確出現(xiàn)“拐點”，隨后二氧化硫濃度呈現(xiàn)較大幅度下降。這充分說明了減排結(jié)果的真實可信。
4年來，污染減排改善了重點區(qū)域流域和城市的環(huán)境質(zhì)量，解決了一批影響群眾健康和可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)展。
污染減排是一場利益博弈，也是一個政策制度創(chuàng)新實踐的過程，在博弈中規(guī)則不斷完善，矛盾各方由對立走向協(xié)調(diào)
周生賢指出，完善的環(huán)境政策法規(guī)標準制度體系與完備的環(huán)境基礎設施和調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，共同構(gòu)成改善環(huán)境質(zhì)量的三大支柱。
“十一五”期間，我國在構(gòu)建完善的環(huán)境政策法規(guī)標準制度體系方面邁出了新的步伐，形成了激勵與約束并舉、引導與推動同步的工作局面。
把完善市場調(diào)節(jié)機制作為節(jié)能減排的基本手段。2007年，環(huán)保部門聯(lián)合發(fā)改委實施1.5分的燃煤脫硫機組發(fā)電加價政策，脫硫效率低于80％的電廠，扣上網(wǎng)電價并處5倍上網(wǎng)補貼電價的罰款。同時，中央環(huán)保專項資金支持電廠脫硫貸款貼息等優(yōu)惠政策。
區(qū)區(qū)1.5分錢卻產(chǎn)生了巨大的減排效益。僅2006年，全國電力企業(yè)就建成脫硫能力7000多萬千瓦，超過了前10年4600萬千瓦的總和。
多年來，“兩高一資”行業(yè)投資一直高燒不退，并造成部分行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩。為此，國家采用了價格、財稅等綜合經(jīng)濟手段加以遏制。例如，對限期淘汰的落后企業(yè)實行差別電價水價；金融機構(gòu)對按規(guī)定應予淘汰的落后造紙、酒精、味精、檸檬酸產(chǎn)能停止各種形式的授信支持，并收回已發(fā)放的貸款。
制定限制高耗能、高污染產(chǎn)品出口的各項經(jīng)濟政策。2006年，國家運用調(diào)整出口退稅、加征出口關稅、削減出口配額、將部分產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類目錄等措施，控制高耗能、高污染產(chǎn)品出口。2008年，環(huán)境保護部發(fā)布第一批“高污染、高環(huán)境風險”產(chǎn)品名錄，向財政部、稅務總局建議取消39種產(chǎn)品的出口退稅和加工貿(mào)易。
實施綠色電力調(diào)度。依據(jù)可再生、機組能耗和污染物排放水平的次序，優(yōu)先調(diào)度發(fā)電能力。2008年11月，湖北省電力公司在全國率先推出綠色電力調(diào)度機制，盡量多發(fā)水電，優(yōu)先調(diào)度脫硫機組，合理轉(zhuǎn)移發(fā)電量，發(fā)揮現(xiàn)有脫硫設施的減排作用。實施半年成效顯著，脫硫機組電量占統(tǒng)調(diào)火電機組發(fā)電量的比重提高了15個百分點，累計削減二氧化硫排放量約8萬噸。
從2007年開始，環(huán)保部門聯(lián)合金融、保險、證券等部門構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟政策體系。2007年，環(huán)保部門聯(lián)合金融部門發(fā)布了綠色信貸的指導意見，將1.8萬家企業(yè)環(huán)境違法信息納入銀行征信系統(tǒng)，限制污染企業(yè)融資。2008年，聯(lián)合保監(jiān)會開展綠色保險試點，選擇高危行業(yè)開發(fā)環(huán)境污染責任保險產(chǎn)品，推動污染成本內(nèi)部化。同時，聯(lián)合證監(jiān)會制定綠色證券政策，限制污染企業(yè)從資本市場上獲得資金。環(huán)境保護部對屬于重污染行業(yè)的申請上市或再融資的公司，進行環(huán)保核查。2007年，環(huán)?？偩址駴Q或暫緩10家企業(yè)84億元的上市申請，抑制了“兩高一資”產(chǎn)業(yè)擴張。目前，以綠色信貸、綠色保險、綠色證券為核心的環(huán)境經(jīng)濟政策體系已基本成型。
實施污染減排以來，對于很多地區(qū)、企業(yè)來講，有很多新變化需要他們?nèi)ミm應，需要調(diào)整思路，因為有了新的游戲規(guī)則。
2007年11月10日，國內(nèi)首家排污權(quán)儲備交易中心在浙江嘉興正式掛牌成立。對此，嘉興一些企業(yè)印象深刻。他們一直免費使用的排污權(quán)突然要花錢買了，而另一些企業(yè)多余的排污權(quán)則可以出賣獲利了。
實施總量控制制度以來，沒有環(huán)境容量就不能上項目，使環(huán)境容量成為一種有限資源，一個最重要的變化就是催生了排污權(quán)交易市場。
2009年，環(huán)境保護部協(xié)同財政部在江蘇開展太湖流域排污權(quán)交易，對化學需氧量和二氧化硫明碼標價，利用市場機制激勵企業(yè)污染減排。湖南、湖北、重慶等地都在推行這種制度。
對新變化同樣有深刻體會的還有河北省一些地方。自2008年4月起，河北省在子牙河流域的5市實施跨界斷面目標考核和生態(tài)補償管理機制，即出境水質(zhì)超標，就扣繳財政的錢，上游如果對下游造成污染將付出代價。第一個月，石家莊市360萬元就被從賬上劃走了。到2009年3月底，5市一年共扣繳補償金1430萬元。
政策效果很快顯現(xiàn)。2008年，子牙河化學需氧量平均濃度比上年降低42.8％，氨氮平均濃度比上年降低13.7％，達到多年來的最好水平。2009年起，這項制度在全省七大水系56條河流全面推開。河北省被環(huán)境保護部確定為省級全流域生態(tài)補償?shù)脑圏c。
除了政策激勵之外，4年來，法律制度也在完善，進一步規(guī)范、約束政府的施政行為和企業(yè)的經(jīng)濟行為。
違法成本低、守法成本高一直是環(huán)境違法行為屢禁不止的重要原因，加大處罰力度是推進減排的必要舉措。2007年初，環(huán)保總局通報了投資1123億元的82個嚴重違反環(huán)評和“三同時”制度的鋼鐵、電力、冶金等項目，首次啟動區(qū)域限批措施，以遏制高污染高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速擴張。4年來，全國各級環(huán)保部門頂住巨大壓力，每年都對一些違法行為嚴重、環(huán)境問題突出的地區(qū)、企業(yè)給予嚴厲處罰，就是2009年也沒有例外。
2008年6月1日，新修訂的《水污染防治法》正式實施。這部法律首次規(guī)定了全面推行排污許可證和總量控制等制度；加大了對違法行為的處罰力度，超標排放行為越嚴重，造成的損失越大，受罰就越多，上不封頂。
各地通過健全法律制度來加強污染防治。河北省出臺了《減少污染物排放條例》，河南省出臺了《水污染防治條例》。浙江省從2009年起，對重點水污染物排放實行總量控制制度，超標排放的單位最高將面臨200萬元的罰款。
著力從決策源頭控制污染源，是提高減排效率的重要措施。環(huán)保部門提高環(huán)境準入標準、嚴格實行環(huán)評制度，把牢“控制閘”。
環(huán)境準入標準是抑制“兩高一資”行業(yè)盲目擴張的重要制度。2006年以來，國家環(huán)保部門提高了電力、鋼鐵、石化等13個高耗能、高排放行業(yè)建設項目的環(huán)境準入條件，否決了一批違法、違規(guī)項目。2006年~2007年，環(huán)?？偩謱偼顿Y近1.5萬億元的377個項目作出了不予審批或暫緩審批的決定。寧愿現(xiàn)在得罪人，也絕不做歷史的罪人。
2009年10月，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》實施，為從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，抑制“兩高一資”、產(chǎn)能過剩行業(yè)擴張和低水平重復建設提供了剛性約束。環(huán)境保護部實行規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動，將區(qū)域規(guī)劃環(huán)評作為受理審批區(qū)域內(nèi)高耗能、高污染項目環(huán)評文件的前提。2006年以來，環(huán)保部門針對典型行政區(qū)、重點行業(yè)和專項規(guī)劃等開展的規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評已達100多個。一些地區(qū)通過規(guī)劃環(huán)評，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，提升了發(fā)展質(zhì)量。
長期以來，我們習慣于以GDP來評價干部的能力與政績，導致一些地方不惜以巨大的資源環(huán)境代價換取經(jīng)濟增長。污染減排能否完成，地方黨委政府是關鍵，必須用考核制度來實現(xiàn)減排指標的約束性作用。國家發(fā)布了污染減排考核辦法，核心就是問責。貴州省出臺了《主要污染物總量減排攻堅工作行政問責辦法》，對城市污水處理設施建設進度嚴重落后的市(州、縣)政府領導進行誡勉談話；廣西壯族自治區(qū)對未按計劃完成城鎮(zhèn)污水處理設施建設的47位市(縣)政府主要領導向全區(qū)發(fā)出通報?？己藛栘煷偈垢鞯刈儔毫閯恿?，由被動走向主動。
4年來的污染減排實踐，開創(chuàng)了加快推進環(huán)保歷史性轉(zhuǎn)變的良好局面，拓寬了環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，為政府贏得了民心，為民族贏得了更加美好的未來。
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